中国能源行业的销售等中下游领域的开放已经全面展开，今后在上游的开发领域的开放也将有突破。

4月18日国务院总理李克强主持召开了新一届国家能源委员会首次会议，这次会议被外界视为中国能源体制改革的重要信号。在这次会议上，李克强总理指出，要放开竞争性业务，鼓励各类投资主体有序进入能源开发领域公平竞争。

中国一直在加大能源领域的开放，2005年，国务院颁布的非公经济36条，就已经为非公有资本进入包括石油开采在内的能源领域，进行商业性矿产资源勘探开发开了绿灯。2012年6月20日国家能源局下发的《国家能源局关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见》特别指出，列入国家能源规划的项目，除法律法规明确禁止的以外，均向民间资本开放，鼓励符合条件的民营企业以多种形式参与国家重点能源项目建设和运营。鼓励符合条件的民营企业，依法合规成为大型煤炭矿区开发主体以及煤层气、页岩气、油页岩等非常规油气开发主体。

虽然政府一直鼓励，但非公资本进入能源开发领域十分困难。根据国家发改委、工业和信息化部等部委数据整理，目前中国在太阳能、风能等新能源领域开发开放程度最高。但在石油、煤炭等传统能源领域的开发依然被国有垄断，就拿石油行业来说，上游的开发开采领域被中石油、中石化中海油三大国有企业垄断，只有中下游的炼化、销售领域，民资进入比较自由，特别是成品油销售领域已经出现一些非公有的龙头企业，其中包括美孚和壳牌等国际大型石油企业。在原油仓储方面，非公有资本也已经进入，发展良好。

中国石油大学教授、中国能源战略研究院常务副院长王震表示，非国有资本进入能源领域的上游才算真正打破国有垄断，但唯有上游的开发，至今难有突破。这次李克强总理再次提出能源开发领域的开放，或许是个机会。

开发开放动真格

这次会议的主题是确定进一步落实企业投资自主权的政策措施，非国有资本进入能源领域也在这次会议部署之列，会上李克强总理提出，要推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运，其中包括重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程，油气管网及储气设施、现代煤化工和石化产业基地等方面。

王震表示，十八届三中全会后，中央政府对全面深化改革政策的落实，态度坚决，力度空前。以前能源开发领域的开放虽有涉及，但在国有垄断部门的抵制下，没有什么进展，这次李克强总理做如此严厉的表态，相信在能源开发领域的开放会有所突破。

加大能源开发领域的开放，与中国政府推进能源结构的调整有关。在4月18日的会议上，李克强总理指出，调整能源结构，关键要推进能源体制改革，要放开竞争性业务，鼓励各类投资主体有序进入能源开发领域公平竞争。

富煤、贫油、少气，这是中国的基本能源结构。发改委数据显示，2013年中国煤炭消费占一次能源消费比重达65.7%，天然气占5.7%，非化石能源仅占9.8%。由于雾霾、酸雨、地质结构影响以及地下水资源破坏等显而易见的环境压力，中国一直在试图改变以燃煤为主的能源结构。

目前中国能源生产居世界第一位，消费居世界第二位，但能源结构调整的努力一直受制于能源体制方面的限制。能源体制仍存在市场主体不健全、市场竞争不充分、能源价格未理顺、行业管理不够集中、行政管理色彩浓、法律体系不健全等诸多问题。

要进行能源体制改革，就要在能源市场主体多元化和企业产权多元化方面取得积极进展，在能源市场准入方面有实质性进步，在能源价格形成机制改革方面有明显突破，要使市场信号对能源行业发展的引导作用发挥得更好，同时应加快建立一个独立运作、政监分离、职能完善和有效监督与制衡的现代监管体制，且使能源领域的法律法规体系建设更加适应社会主义市场经济体制需要。

王震表示，中国目前在能源领域改革大的方向，是不再过于区分企业属性，而是看企业是否符合产业政策方向，是否符合基本资质，是否满足环保和油品质量要求等。改革整体思路首先是满足整个能源开发及能源工业的需要。

突破或许在页岩气领域

鼓励各类投资主体进入能源开发领域公开竞争。这很容易直接让人联系到目前油气领域正在大力推进的混合所有制改革。虽然中石油、中石化等企业都大张旗鼓的在行动中，但截至目前并没有一个成熟的方案出台。

实际上，非国有资本要进入目前传统能源开发领域，不大可能，因为在石油油田、煤炭矿产等资源的开发已经被国有垄断，即使有新的油田、煤田可供开发，非国有资本也不见的愿意参与争夺。

相反，太阳能、页岩气等能源开发领域，非国有资本进入的机会更大。特别是页岩气领域，作为新开发的能源领域，国有资本与非国有资本都在同一起跑线上，就看谁的技术和资金实力雄厚了。在太阳能出现产能过剩的情况下，能源开发领域对外开放更多会出现在页岩气行业。

2012年初，国土资源部完成了中国首次页岩气资源潜力评价，初步界定了五大区域富含页岩气资源。预计，除了青藏地区外，页岩气地质资源量为134.42万亿立方米，可采资源量为25万亿立方米，远高于美国的18.8万亿立方米。

4月21日，全国页岩气勘查开发推进会在重庆召开，初步统计，目前全国页岩气勘查开发累计投资近150亿元。

国家发改委能源研究所研究院姜克隽表示，2020年中国煤炭消费较2013年相比有可能下降1至4亿吨，中国能源需求增长考虑可再生能源、核电、天然气，以及能源技术进步。

国务院办公厅4月23日转发国家发改委关于建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见的通知。通知要求，加大对天然气尤其是页岩气等非常规油气资源勘探开发的政策扶持力度，有序推进煤制气示范项目建设。利用各种清洁能源，多渠道、多途径推进煤炭替代。

国家能源局资料表示，与以往能源开发不同，国家将创新页岩气产业开发体制机制，鼓励多元化资本参与开发。“引入有实力的企业，推动投资主体的多元化，采取引进国外的合作者，或者技术服务。我们也鼓励民营资本参与页岩气的勘探开发，包括天然气的建设利用。国家政策应该说是鼓励的，没有任何的限制。”

姜克隽表示，中国政府出台的鼓励政策和市场开放举措将有力推动页岩气开发。页岩气等非常规能源增长空间大，利益冲突较小，参与市场主体相对多元，有利于能源结构改革的推进。

中国的页岩气资源丰富，开发难度却大，技术要求高，靠国内技术和开发力度，恐怕不符合能源结构调整的需求。而在页岩气开发方面，美国相关企业有很大优势。美国页岩气从开采到商业化生产形成了比较成熟的技术。

在雾霾频现、油气进口依存度不断提高的大背景下，中国渴望着页岩气开发能取得重大突破。中国亟须改变严重依赖煤炭的能源消费结构，页岩气开发对中国有着积极的现实意义和重要的战略意义。目前中国需要尽快制定页岩气作为新矿种的勘探管理条例，建立页岩气区块的准入与退出机制，尽大可能引入竞争机制，对私营企业和外资直接开放页岩气的上游准入。

姜克隽表示，在2014年3月举行的全球最大石油展――第十四届中国国际石油石化技术装备展览会上，多家能源巨头纷纷表示看好中国页岩气开发。未来一段时间，中国企业与海外巨头对国内页岩气资源开发勘探力度有望继续加大。