距离国务院公布《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（以下简称《方案》）已经过去一个月之久，近日有报道称，包括全国社保基金理事会、人社部在内都对国资划转社保基金一事进行了技术层面的讨论。

 笔者认为，充实社保基金对养老保险的可持续发展来说是重大利好，有助于厘清养老保险制度和政府的边界。在偿还转制成本之后，政府将有望不再对养老保险制度兜底。

 而国有资本，来之于民，用之于民，开展此项工作，既可化解社保欠账多窟窿大的燃眉之急，壮大社会保障战略储备、完善社会保障体系，亦是深化国有企业改革的重要内容。从我国目前国有资产的状况来看，划转部分国有资产充实社保基金，也具有充足的条件。

 20年政策探路：

 减持、转持、划转

 《方案》将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。划转比例统一为企业国有股权的10%。

 这是对党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的落实。《决定》指出：“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，二〇二〇年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生。”通过完善国有资本经营预算之涵义有三：提高国有资本“收益上缴公共财政比例”而非直接划转国有企业之国有资本；逐渐提升，到二〇二〇年达到上限百分之三十，而非立即或一次性达到上限比例；收益上缴部分更多用于保障和改善民生，而非只是用于社会保险基金。离2020年还有3年，落实此事到了合适的时间点。

 此次《方案》是国务院第三次发布有关划转国有资本充实社保基金的文件。在此之前，经历了“减持国有股筹集全国社保基金”“转持国有股充实全国社保基金”阶段。

 “减持”阶段，可谓一波三折。“划转部分国有资本充实社会保障基金”源自股权分置改革中的“国有股减持”政策。1998年下半年至1999年上半年，为解决推进国有企业改革发展的资金需求和完善社会保障机制，国家开始进行国有股减持的探索性尝试。社保基金于2000年8月设立，同时成立“全国社会保障基金理事会”管理。社保基金主要来自中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金。但由于实施方案与市场预期存在差距，试点很快被停止。2001年6月6日，国务院颁布实施《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，依然是延续解决国企改革资金问题和补充社会保障基金问题的思路，同样由于市场效果不理想，当年10月22日宣布暂停。2005年4月29日，经国务院批准，中国证监会发布《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，启动了股权分置改革的试点工作。经过两批试点，取得了一定经验，具备了转入积极稳妥推进的基础和条件。

 截至2011年底，全国国有企业（不含金融类企业）划归社保基金国有股权2119亿元，占全部社保基金财政性收入的43.1%。尽管成绩斐然，2012年11月28日，时任中国证监会主席的郭树清仍建议划拨更多的国有资产（包括金融资产）到社保基金，划拨比例可以达到30%至50%。

 后来，到山东省任职后，郭树清继续推进此事。2015年3月7日，山东省印发《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，明确提出：将“按照一次划转、分步到位、逐户完善的原则”把“省属471户国有企业30%的国有资本（包括国有控股参股企业中的国有资本）划转充实省社会保障基金”。

 彼时，有声音认为国有资产不适宜划到全国社保基金理事会，其体制不顺——财政部与国资委同时履行“出资人”职责，又都是国有资本“代表”，产权混乱甚至经营混乱的局面在所难免。此外，对于30%的国有资产如何区分也是问题，如果把劣质资产或者亏损企业划过去的话，社保基金不但没办法分红，可能还需要注资促进企业发展。

 应然之举：

 社保越亏越多

 国企利润好转

 中国国有企业总资产约合140万亿元，现在要陆续将至多10%的股份转给社保养老基金，源于越来越严重的企业职工基本养老保险基金缺口。

 《方案》称，我国受多种因素影响，形成了一定的企业职工基本养老保险基金缺口。随着经济社会发展和人口老龄化加剧，基本养老保险基金支付压力不断加大，为充分体现代际公平和国有企业发展成果全民共享，决定划转部分国有资本充实社保基金。从2002到2016年这15年间，各级财政对养老金补助已达3.2万亿元。2002年中央财政补助为408.2亿元，2016年各级财政补贴已经达到6511亿元。

 《方案》指出，划转部分国有资本，基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，促进建立更加公平、更可持续的养老保险制度。《方案》还表示，基本养老保险制度改革是系统工程，应统筹兼顾，考虑长远，力求在公共财政适度支持的情况下实现精算平衡。

 简单来说，每月随工资一起缴纳的养老保险，会进入到企业职工基本养老保险基金的“基金池”。退休的人开始领养老金，就是从这个基金池向外拿钱，正在工作的人缴费，就是向这个基金池储蓄。我们都知道，中国的养老保险制度改革开始于1997年，1997年前退休的人，1997年前工作了一段时间、之后退休的人，都被视作“完全缴费”，这就产生了缺口。与此同时，随着人口老龄化加剧，每年向外拿钱的人越来越多，这个缺口也就变得越来越大。

 国家统计局最新数据显示，2016年年底，我国60岁及以上老年人口数量达到2.3亿，占总人口的16.7%。据预测，本世纪中叶，60岁及以上老年人口将达到4.87亿，其中80岁及以上高龄老年人口将达到一亿，相当于届时发达国家高龄老年人口的总和。还有一组数字值得关注：目前中国0到24岁的人仅占人口总量的30%，二十年后，这些人20到44岁，是社会的主力人群。按照当前人口结构和退休年限，让这部分人撑起4亿人口的养老，显然相当吃力。

 按照原中国保监会副主席周延礼今年6月在2017清华五道口金融论坛上的说法，未来5到10年，中国养老金缺口约为8万亿到10万亿元。而根据官方之前发布的数据，2015年全国社保基金剔除财政补贴因素后收不抵支，以企业职工基本养老保险为例，剔除财政补贴后，当期保险费收入与支出相减，“亏空”3024.87亿元，比2014年的收支差1563亿元显著扩大。

 养老金缺口迫使财政部想办法。值得注意的是，财政收入增速出现严重下滑，而财政支出特别是社保方面支出却在逐年增加。所以，国资划拨社保基金是个趋势性问题。另一方面，当初退休职工主要是国有企业职工，现在让国有企业弥补这部分钱，也有法理上的合理性。

 当然，去年以来国企尤其是中央企业营收利润好转，也为划转提供了有利条件。今年前三季度，国有企业利润总额21788.5亿元，同比增长24.9%。其中，中央企业14073.8亿元，同比增长17.8%；地方国有企业7714.7亿元，同比增长40.3%。

 做长远打算：

 不干预经营、不大量变现、

 一般不涉上市公司

 过去，外界对于国资划拨社保基金的疑问颇多，此次《方案》均予以正面解答。

 疑问一，如果相当一部分国有资产被划拨到社保基金，出资被拿走，出资人代表这一相对成熟完善的角色肯定要转型，此次划转对于国有企业的股权、经营是否产生影响？《方案》的回答是不干预企业经营。在承接主体方面，《方案》规定划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。条件成熟时，经批准，社保基金会可组建养老金管理公司，独立运营划转的中央企业国有股权。为此，《方案》明确，社保基金会等承接主体的收益主要来源于股权分红。社保基金会及各省（区、市）国有独资公司等承接主体作为财务投资者，享有所划入国有股权的收益权和处置权，不干预企业日常生产经营管理，一般不向企业派出董事。必要时，经批准可向企业派出董事。

 疑问二，一旦实施国有资产划拨社保基金，国有企业整体上市的动力和积极性必然下降，有些企业还可能有意降低国有股持股比例。《方案》规定，划转部分国有资本充实社保基金，主要划转对象是中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业。对于少量涉及的上市企业，划转是原国有股东将其10%的股权转至社保基金会等承接主体，属于国有股权的多元化持有，不改变企业国有股权的属性和总量。同时，社保基金会等承接主体作为长期财务投资者，以获得股权分红收益为主。保基金等承接上市股权后，仍要履行禁售义务等。

 疑问三，《方案》实施是否意味着出现大量变现国有资本？《方案》提出，社保基金会等承接主体经批准可以通过国有资本运作获取收益。国有资本运作主要是国有资本的结构调整和有序进退，目标是实现国有资本保值增值，获取更多收益，不是简单的变现国有资本。《方案》还要求，社保基金会等承接主体要履行3年以上的禁售期义务，并应承继原持股主体的其他限售义务。在禁售期内，如划转涉及的相关企业上市，还应承继原持股主体的禁售期义务。因此，在上述期限内承接主体也不会变现国有资本。

 实际上，国有资产划拨社保基金从整体看是积极的，对于由此带来的问题，不是无解，是需要制度层面的设计。划拨按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则进行。《方案》提出，第一步，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省（区、市）人民政府具体组织实施。第二步，在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转、尽快完成划转工作。

 至于今后是否进一步划转，《方案》表示：“今后，结合基本养老保险制度改革及可持续发展要求，若需进一步划转，再作研究。”这意味着，这一批如果收益不够，可能还会划入更多的企业股权来解决社保缺口。此次《方案》也提到，要坚持立足长远，“建立国有资本划转和企业职工基本养老保险基金缺口逐步弥补相结合的运行机制。”