“财务造假花样翻新，案件查处难度大，有效打击系统性、隐蔽性、复杂性财务造假的任务十分艰巨，必须坚持综合施策，强化标本兼治，持续保持高压态势，切实增强工作合力。”7月5日，中国证监会、公安部等六部门发布了《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》（下称“《意见》”）。

 《意见》从打击和遏制重点领域财务造假、优化证券监管执法体制机制、加大全方位立体化追责力度、加强部际协调和央地协同、常态化长效化防治财务造假等5个方面提出17项具体举措。

 多位专家在接受《华夏时报》记者采访时表示，《意见》的发布恰逢其时，是中国资本市场发展史上的一个重要里程碑，为应对财务造假等市场乱象提供了系统性、全方位的解决方案。

 5大方面

 在6月19日的2024陆家嘴金融论坛上，证监会主席吴清表示，上市公司财务造假是监管执法一以贯之的重点，证监会正在会同相关部门进一步构建综合惩防体系。

 不到一个月的时间，《意见》正式发布。具体看，《意见》共包含20项内容，分三个部分：第一部分是总体要求，第二部分是主体内容，第三部分是落实保障。主体部分共提出5方面、17项具体举措。

 一是坚决打击和遏制重点领域财务造假。包括严肃惩治欺诈发行股票债券、虚假信息披露、挪用募集资金和逃废债等行为，严厉打击系统性造假和第三方配合造假，加强对滥用会计政策实施造假的监管，强化对特定领域财务造假的打击力度。

 二是优化证券监管执法体制机制。包括健全线索发现机制，发挥科技手段支撑作用，增强穿透监管能力。加快推进监管转型，完善重大案件调查处罚机制，提高查办质效。深化证券执法与司法机关在信息共享、案件办理、警示教育等方面的协作，提升大案要案查处效率。

 三是加大全方位立体化追责力度。包括加快出台上市公司监管条例，强化行政追责威慑力。推动出台背信损害上市公司利益罪司法解释，加强对“关键少数”及构成犯罪配合造假方的刑事追责。完善民事追责支持机制，推动简化登记、诉讼、执行等程序，加强对投资者赔偿救济，提高综合违法成本。

 四是加强部际协调和央地协同。包括国有资产出资人及有关企业主管部门加强监督管理，对相关企业实施财务造假及配合造假问题严肃追责并通报反馈。金融监管部门提升协同打击力度，督促金融机构加强对财务真实性的关注和审查，加大对函证业务合规性的监督检查力度。地方政府将财务真实性作为扶优限劣的重要依据，切实履行因财务造假问题引致风险的属地处置责任。

 五是常态化长效化防治财务造假。包括增强公司治理内生约束，强化审计委员会反舞弊职责，发挥独立董事监督作用，推动公司内部建立追责机制。压实中介机构“看门人”责任，对存在重大违法违规行为的中介机构依法暂停或禁止从事证券服务业务，完善资本市场会计、审计相关规则，加强联合惩戒与社会监督。

 南开大学金融发展研究院院长田利辉对《华夏时报》记者表示，《意见》的出台是中国资本市场发展史上的一个重要里程碑。它不仅为当前和今后一段时期打击财务造假提供了明确的方向和有力的政策工具，更为资本市场的长期健康稳定发展奠定了坚实的基础。

 加大全方位立体化追责力度

 《意见》发出后，证监会新闻发言人就相关问题答记者问。发言人表示，证监会高度重视提升财务造假违法违规成本和涉及的投资者保护工作，积极推动构建行政执法、民事追责、刑事打击“三位一体”的立体化追责体系。

 具体看，一是在立法层面上，推动修订《证券法》，对违规信披公司和责任人的罚款上限由60万元、30万元大幅提升至1000万元、500万元，对欺诈发行的罚款上限由募集资金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》将违规披露的刑期上限由3年提高至10年；中介机构及从业人员出具虚假证明文件最高可判10年有期徒刑。二是在立体化追责上，行政处罚是立体化追责的一环，刑事追责和民事赔偿也是立体化追责的重要组成部分。刑事追责方面，今年以来已依法将40余起财务造假、资金占用、违规担保等案件移送公安机关。民事追责方面，中国证监会指导投资者服务中心，积极支持投资者发起民事追偿诉讼，综合运用先行赔付、支持诉讼、代位诉讼等，强化投资者赔偿救济。

 一位从事证券索赔诉讼的律师向《华夏时报》记者表示，“强监管的浪潮来了”，多部门联合，行政、刑事、民事三种法律责任全部强调，形成立体追责体系。

 田利辉也对记者表示，《意见》具有系统性与协同性的特征，能够有效推进强监管和严监管。强调了各部门、各地区之间的协同合作，体现了系统观念，有助于形成工作合力，提高整体效能；加大行政处罚力度、推动刑事追责、完善民事追责支持机制等，形成了行政、刑事、民事立体化追责体系，显著提高了财务造假的违法成本。

 证监会发言人谈到，《意见》将加大全方位立体化追责力度作为重要内容。在现有工作基础上，进一步深化重大案件行刑衔接，突出对财务造假公司和“关键少数”的重点打击，重点做好“追首恶”，严厉惩处造假的策划者和组织者。强化对控股股东、实控人组织实施造假、侵占的刑事追责力度。完善民事追责支持机制，推动简化登记、诉讼、执行等程序，完善示范判决机制，加大特别代表人诉讼制度适用力度，便利投资者获得赔偿。

 中国人民大学法学院教授刘俊海向《华夏时报》记者分析，《意见》体现了投资者友好型的监管理念，对于提高资本市场财务信息披露的透明度和公信力，对于鼓励诚信的上市公司茁壮成长，对于加大对失信企业的制裁力度，对于进一步重拳出击控股股东、实控人和董监高当中的失信者，都意义重大，可以说是“财务造假综合惩罚一小步，资本市场改革创新一大步”。

 在刘俊海看来，《意见》一是有助于提高民事责任、行政责任、刑事责任和信用责任的违法成本；二是降低失信收益，未来的效果是确保失信成本高于失信收益，让好人能够不吃亏；三是提高维权收益，降低维权成本，确保维权收益高于维权成本。

 前海开源基金首席经济学家杨德龙则对《华夏时报》记者表示，在立体化追责上，或对券商投行等业务的发展产生深远影响。券商等中介机构要起到监督的作用，如果涉嫌联合造假，也会追究相应的责任，这要求券商在开展业务方面诚实守信，严格遵守相关法律法规。

 多方合力推动《意见》落地见效

 此外，证监会新闻发言人在答记者问时还谈到近年监管执法工作的成果，一批重大典型案件得到及时惩处。2021—2023年共办理上市公司信息披露违法案件397件，其中造假案件203起。2021年以来向公安机关移送上市公司、债券发行人等主体涉财务造假、资金占用、违规担保等犯罪案件150余起。同日，证监会还披露严肃查处了5起上市公司财务造假等信息披露违法案件。

 该发言人表示，从近年情况看，“白马股”因造假突然爆雷现象明显减少，市场生态持续好转。下一步证监会将积极会同国资监督管理机构、金融监管部门、有关企业主管部门、公安机关、地方政府等，进一步增强责任意识，密切协作形成合力，推动《意见》各项任务、要求落地见效。

 一是加大打击惩治力度。加强对重点领域涉财务造假风险问题的排查，从严惩处、一体打击财务造假、侵占、第三方配合造假，对违法违规问题依法严肃处理，并及时通报。

 二是优化工作机制。证监会将会同有关部门对相关领域防治财务造假情况进行会商，合力推动各项工作落实落地。相关部门也将强化内部监督，对于管理或监管履职不力的，严肃追责问责。

 三是加大宣传和指导力度。通过多种方式，加强对《意见》的宣传解读和舆论引导，积极回应市场关切。相关部门加大对所出资企业、主管或监管企业的指导力度，切实做好各项安排落实落地工作。

 田利辉认为，证监会新闻发言人的表态显示了监管部门对于打击财务造假的坚定决心和信心。通过细化工作方案、加强部门协作、加大宣传力度等措施，将有力推动《意见》各项任务落地见效。